Pratiques administratives et droits des étrangers

L’ensemble des textes relatifs au droit des étrangers émane de plusieurs institutions nationales et internationales.

De nombreuses règles sont ainsi fixées, certaines protectrices des droits des étrangers, d’autres contraignantes à leur égard.

Cependant, la plupart des normes nationales et internationales laisse une marge d’appréciation dans la pratique, et il en ressort que la réalité de l’application de ces textes dépend de chaque Préfecture et des instructions données à chaque agent.

Aux côtés de la théorie du droit des étrangers, il n’existe donc pas une pratique administrative, mais des pratiques administratives différentes, et ce à tous les stades du déroulement d’un dossier déposé par un étranger.

-      Le dépôt du dossier

Bien souvent, la première étape que constitue le dépôt du dossier est d’ores et déjà source de pratiques administratives divergentes, en fonction des Préfectures et Sous-Préfectures.

Les difficultés surgissent lors de la première venue de l’étranger à la Préfecture, voire même avant de rentrer dans les locaux de la Préfecture ; étant précisé que certaines Préfectures acceptent de recevoir par voie postale les dossiers de demandes de titre de séjour, mais que la plupart imposent la présence personnelle de l’étranger.

L’attente est parfois extrêmement longue, obligeant les étrangers à rester sur place toute la nuit précédente ; et à défaut, le risque est de ne pouvoir obtenir de rendez-vous, déposer son dossier ou renouveler son récépissé.

Une fois arrivé au guichet de la Préfecture, il arrive parfois que l’on refuse à l’étranger qu’il dépose son dossier, pour des motifs qui ne figurent ni dans la loi, ni dans les textes d’application, et notamment pour des pièces qui ne sont pas jointes au dossier, alors qu’elles ne sont pas demandées par les textes afférents à sa situation.

Ces refus de prendre le dossier par les agents de la Préfecture sont tout à fait illégaux, mais la difficulté est toujours qu’aucun recours n’est possible.

Lorsque le dossier est déposé, certaines Préfectures, sur demande de l’intéressé, leur délivrent une attestation de dépôt de la demande, mais la plupart des Préfectures refusent de délivrer un quelconque certificat de dépôt du dossier, laissant ainsi les étrangers sans preuve du dépôt de leur dossier, lorsqu’ils ne sont pas titulaires d’un récépissé les autorisant à rester sur le territoire français.

L’un des derniers écueils craint par les étrangers, mais pas le moindre, concerne les interpellations par les services de police ou de gendarmerie, alors qu’ils viennent faire des démarches en Préfecture.

Bien que les interpellations soient considérées comme illégales lorsque l’étranger est convoqué par la Préfecture à un rendez-vous, elles sont encore pratiquées lorsqu’ils viennent faire des démarches de leur propre initiative, et ainsi uniquement exercer un droit.

La présence des services de police au sein des Préfectures ne permet pas de rassurer les étrangers, et bien au contraire, les font parfois fuir pour éviter une interpellation, les empêchant de déposer leur dossier et formuler une demande de titre de séjour.

         - Le délai de traitement du dossier

En ce qui concerne le délai de traitement du dossier, les Préfectures respectent rarement le délai de quatre mois.

Passé ce délai, la demande de titre de séjour est réputée être rejetée implicitement, et l’intéressé peut faire une demande de motifs de ce rejet, à laquelle la Préfecture doit répondre dans un nouveau délai de deux mois.

Cependant, les délais de traitement des dossiers sont souvent bien plus importants que ces quatre mois, et les demandes de motifs de rejet sont peu suivies d’effet.

Ainsi, les demandeurs de titre de séjour peuvent se trouver dans l’attente d’une réponse de la Préfecture pendant une année (le plus souvent), voire deux ou trois années.

Ces délais de traitement extrêmement longs ne sont justifiés par aucun élément quel qu’il soit, et placent les étrangers dans une situation de précarité pendant une durée qui est insupportable lorsqu’on doit la vivre au quotidien.

Les étrangers sont par ailleurs très démunis pendant tout ce temps, et ne savent pas qu’ils peuvent faire un recours devant le Tribunal Administratif.

         - L’instruction du dossier

Pendant tout le délai d’instruction du dossier par la Préfecture, il est extrêmement compliqué pour les étrangers d’obtenir des informations quant à l’avancement du dossier.

Il est particulièrement difficile d’avoir des renseignements par téléphone, et quand ils se déplacent au guichet, la réponse apportée est généralement que le dossier est en cours, sans plus de précision.

De même, la situation du demandeur de titre de séjour, et notamment sa vie privée et familiale, élément qui doit être pris en compte par l’Administration dans tous les dossiers, peut évoluer pendant la période d’instruction du dossier, qui comme on l’a vu, peut se compter en années.

Il est alors nécessaire de transmettre à la Préfecture de nouveaux documents, afin d’actualiser le dossier, et là encore, des difficultés sont fréquemment rencontrées.

Quelque soit le mode de transmission de ces documents, que ce soit un dépôt au guichet, ou que ce soit par voie postale en recommandé avec accusé de réception, il est malheureusement très habituel que ces documents ne parviennent pas jusqu’au dossier de l’intéressé, et ne soient donc pas pris en compte dans le cadre de sa demande, et ce bien évidemment à son détriment.

L’absence de transmission au sein de la Préfecture est d’autant plus dommageable, lorsque c’est la Préfecture qui fait une demande de pièces complémentaires, et qu’elle estime que l’étranger n’y a pas déféré ; multipliant ainsi les courriers de demandes de pièces, et retardant le traitement du dossier.

Par ailleurs, dans le cadre de dossiers déposés par des étrangers au titre de leur maladie, il arrive parfois que les certificats médicaux, sous pli fermés à l’attention du Médecin inspecteur de sécurité sociale, soient ouverts au guichet, au mépris de la confidentialité qui les couvre ; ce qui constitue une pratique totalement illégale.

Les agents de la Préfecture n’ont pas à connaître la pathologie sont souffre l’étranger.

Les dossiers déposés pour une demande de titre de séjour « salariés » entraînent également des pratiques divergentes, voire incohérentes, qui donnent lieu à des décisions arbitraires.

En effet, ne serait-ce que pour la constitution du dossier, il est dans la pratique parfois sollicité de produire des bulletins de salaires sur une période d’une année ; alors que généralement les étrangers concernés se trouvent dans l’impossibilité légale de travailler du fait de leur situation illégale, car même en cas de délivrance d’un récépissé, l’autorisation de travail n’est généralement pas accordée.

Le dossier doit également contenir le formulaire CERFA de contrat de travail, un visa de long séjour et un visa de la Direction Départementale du Travail et de l’Emploi, ce qui constitue une véritable difficulté.

Les employeurs n’ont pas nécessairement connaissance de la situation administrative de leurs employés, et lorsqu’ils en sont informés, procèdent à leur licenciement, car légalement ils ne peuvent employer un étranger sans papiers.

Alors, l’effet est inverse à celui recherché : à savoir préparer un dossier de régularisation.

Certaines Préfectures acceptent un contrat de travail rédigé par l’employeur, alors que d’autres se limitent uniquement au formulaire CERFA devant revêtir le visa de la DDTE.

Or, les refus pour défaut de visa de la DDTE sont très fréquents, et la pratique administrative sur ce point est difficilement compréhensible, car d’un côté les Préfectures demandent à l’étranger de fournir ce visa, alors que la DDTE refuse d’apposer son visa au formulaire présenté par un salarié, lui indiquant que c’est à la Préfecture de transmettre son dossier.

Ainsi, les critères relatifs aux demandes de titre de séjour « salarié » sont ainsi rendus flous par les pratiques administratives, et ce d’autant plus quant aux métiers concernés.

Tout d’abord, la circulaire comprenant la liste des métiers sous tension ne reflétait pas la réalité des besoins professionnels dans les secteurs.

Bien que cette circulaire ait été annulée, car jugée discriminatoire par le Conseil d’Etat, les Préfectures continuent parfois de s’appuyer sur la liste des métiers sous tension, pour justifier le rejet des demandes de titre de séjour.

Au final, certains dossiers sont acceptés, alors qu’ils ne comprennent pas tous les éléments légaux ; et d’autres dossiers similaires rejetés, faisant ressortir le caractère arbitraire de ce type de décisions.

         - Les décisions statuant sur la demande de l’étranger

Tout comme pour les demandes de titre de séjour « salarié », il apparaît que les critères d’appréciation d’une demande peuvent être différents d’une Préfecture à l’autre.

En effet, les critères légaux et jurisprudentiels sont bien souvent suffisamment larges pour laisser place à une marge d’appréciation à l’Administration, notamment pour les dossiers « vie privée et familiale » qui ne rentrent pas dans une catégorie précise fixée par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers.

Ainsi, d’une Préfecture à une autre, d’un dossier à l’autre (bien que semblables), l’appréciation des critères de délivrance des titres de séjour est variable, laissant libre place à des différences infondées légalement.

         - L’exécution des décisions de justice

Enfin, lorsque l’Administration est sanctionnée par les Tribunaux Administratifs et Cours Administratives d’Appel, il existe encore des réticences vis-à-vis des étrangers.

En effet, dans leurs décisions, les juridictions administratives enjoignent aux Préfectures concernées, soit de réexaminer la situation de l’intéressé, soit de délivrer un titre de séjour.

Néanmoins, dans les deux cas, les Préfectures mettent en général de nombreux mois avant de délivrer un titre de séjour, ou de réexaminer les dossiers avec, en parallèle, l’obligation de délivrer une autorisation provisoire de séjour, qui est parfois difficilement émise.

Par ailleurs, les Préfectures imposent aux étrangers dont le dossier doit être réexaminé, de se déplacer à nouveau avec toutes les contraintes que cela entraîne, et de déposer encore l’intégralité de son dossier, comme s’il s’agissait du dépôt d’un nouveau dossier, avec de nouveau les mêmes longs délais de traitement.

Ainsi, à tous les stades d’examen d’un dossier, depuis le dépôt jusqu’à la décision administrative, les pratiques administratives viennent bien souvent décourager les étrangers.

En conclusion, les divergences dans ces pratiques administratives sont source d’insécurité juridique pour les étrangers, qui vont voir leur situation examinée de manière différente en fonction de la Préfecture à laquelle ils soumettent leur dossier.

Cette insécurité juridique due aux pratiques préfectorales créée un véritable risque d’arbitraire et de discrimination, qui n’est que renforcé par la succession actuelle et ininterrompue des textes apportant des modifications en cours d’examen des dossiers déjà déposés, et laissant beaucoup de place à l’interprétation par les Préfectures.

Intervention du 27 mai 2011 lors de la « Commission d’enquête juridique » organisée par le Collectif « D’ailleurs nous sommes d’ici »